填空白、逐“中心”、反内卷：未来五年各省的“头等大事”

　　“形势逼人、不进则退。”2025年11月末，中共辽宁省第十三届委员会第十次全体会议通过的辽宁省“十五五”规划建议中，写了这样一句话。

　　这是一个东北重工业大省对未来五年发展形势的判断，亦是流转于新疆之外30个省（自治区、直辖市）“十五五”规划建议中的普遍情绪。

　　2025年11月至12月，继中央“十五五”规划建议出炉后，除了新疆，其他各省份陆续公开了“十五五”规划建议稿。

　　从流程上看，各省级党委通过的“十五五”规划建议，是接下来各省份编制“十五五”规划纲要的指导性文件，之后，规划纲要草案还要提交省级人代会审议。通过后，规划纲要将成为未来五年政府工作的重要法定依据。公开资料中，目前尚难查阅省级“十五五”规划纲要。

　　“压力越来越大，挑战越来越强。”中央党校（国家行政学院）研究员、中央党校出版社副社长胡敏向南方周末记者解释，“十五五”时期的特殊性在于，一方面我国发展的外部环境正在发生深刻变化。另一方面，按照二十大擘画的“两步走”战略目标，我国发展正处于第一步目标实现的关键时间窗口，即距离“到2035年基本实现现代化”还有10年不到的时间。

　　从自贸试验区建设、国家公园争创，到政府投资全过程管理、妥善化解地方债，再到深化国内区域合作、推进产业梯度转移。梳理30个省份的“十五五”规划建议，南方周末记者注意到，“面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务”，如何实现高质量发展是各地要回答的核心命题。

　　在国家“十五五”发展规划专家委员会专家、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭看来，“十五五”的关键在于结构调整，“本质上是经济增长的方式要发生变化”。

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　　“争创”

　　翻看各个省份的“十五五”规划建议，“争创”是一个高频词。

　　在云南，对亚洲象国家公园的渴望已经持续了10年之久。国家公园是一个源于美国的自然保护体制。2013年，中共十八届三中全会首次提出建立国家公园体制，将“应该保护的地方保护起来”并“代代相传”。两年后，原国家林业局到云南西双版纳调研时，时任西双版纳州委书记陈玉侯提出，想要建立一个亚洲象国家公园。

　　2016年，《云南亚洲象国家公园总体规划》报交国家层面审批；2019年第一批国家公园体制试点名单公布前，云南还将改革试点方案上报了中央深改委建立国家公园体制试点领导小组。但至此，亚洲象国家公园仍未得以落地。2021年1月，云南省林草局在文件中提出，面向2025年的发展目标是，“亚洲象国家公园列入全国国家公园规划布局”。

　　新的机会出现在2022年底。正式印发的《国家公园空间布局方案》中，亚洲象国家公园成为49个国家公园候选区之一。按照规划，到2035年，中国将基本完成国家公园空间布局建设任务，并建成世界最大的国家公园体系。

　　一众候选者中，亚洲象国家公园是最受关注的一个。

　　2025年11月，在参加央视的一档节目时，国家林业和草原局、中国科学院国家公园研究院院长欧阳志云明确谈到，“有信心”它会“很快建成”。

　　夙愿未竟，不只是云南。此次规划建议中，甘肃提出，要积极申建中国（甘肃）自由贸易试验区，力争马鬃山口岸开通运行。背后，是一个西北内陆省份同样执着的十年。

　　2013年9月，中国首个自由贸易试验区在上海设立。两年后，甘肃便提出自贸区建设申请。

　　随后近十年间，自贸区建设向内陆省份扩展，至2023年新疆自贸试验区设立为止，共有22个省份的54个城市及海南岛全岛被划为自贸区范围。甘肃却始终未被列入。

　　随着“十四五”结束进入倒计时，2025年12月召开的中央经济工作会议中指出，将“稳步推进制度型开放，优化自由贸易试验区布局范围”。南方周末记者注意到，甘肃、山西、贵州三个省份都在“十五五”规划建议中提及积极申建自贸区。

　　在中山大学自贸区综合研究院院长符正平看来，“优化布局范围”，其意涵不止于新增省份，还包括已有自贸区的“扩区”。

　　符正平向南方周末记者解释，在自贸区建设走过十余年后，部分开放体量更大、开放效果更好的省份已然面临着现有自贸区建设范围的限制，对它们来说，“十五五”时期也会是一个提质增效的重要时间窗口。

　　而在自然保护和外贸发展的内容之外，南方周末记者注意到，围绕科技创新、产业发展、商贸物流等，各地也都希望能在未来五年内，借助自身禀赋，力争成为某种“独特的中心”。

　　其中，工业大省山东提出要积极争创国家新型工业化示范区及国家区域科技创新中心；以武汉“中国光谷”为核心的湖北，要在巩固提升光电子信息产业“独树一帜”的领先地位的基础上，打造世界存储之都；作为拥有丰富煤炭资源的省份，山西则在全力打造“国家重要能源原材料基地”这一目标引领下，计划加快建成辐射全国的煤炭、焦炭交易中心。

　　与此同时，草场丰饶的内蒙古，“野心”剑指“世界乳都”与全国牛羊交易中心；已经成为中国算力产业高地的贵州，要打造面向全国的算力保障基地，力争成为“东数西算”的国家级枢纽节点。

　　在胡敏看来，各地对“中心”的追逐并非凭空而起，看似百花齐放的定位背后，其实贯穿着三条交织的逻辑线：夯实既有的生产力基础、适应高质量发展要求创新驱动、因地制宜激发新的竞争优势。

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　　新词背后：机遇和风险

　　在追逐各类“中心”、突破的表象背后，一个更深层的变化正在发生：综合整治“内卷式”竞争、首发经济、投资于物与投资于人相结合……一些新近的提法、用词被首次写入各省份“十五五”规划建议中。

　　与“十三五”“十四五”规划的制定背景不同，据胡敏观察，2022年之后，党中央开始频频强调，中国已经从大有可为的发展战略机遇期，进入了战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的新阶段。

　　2024年7月中共中央政治局召开会议，分析研究经济形势和经济工作时，由网络流行语演变而来的“内卷式”竞争第一次出现在官方表述中，指代行业之间无序竞争的一种现实问题。

　　2023年，在上海率先提出“首店经济”5年后，全国各大城市也开始陆续在发布的政策性文件中提出“首发经济”一词。几乎同一时间，2023年5月，二十届中央财经委员会第一次会议召开时，“把‘投资于物’同‘投资于人’紧密结合起来”的说法被首次提出。

　　陆铭向南方周末记者解释，这些新词的出现，实际上是因为中国经济已经进入了新的发展阶段，即更加强调创新，强调为经济服务。

　　以“投资于物”同“投资于人”相结合为例，在胡敏看来，这一用词的出现是水到渠成的结果。

　　“过去我们基础设施相对落后，所以讲‘投资于物’，但是经过改革开放，特别是新时代以来，我国基础设施建设已经取得长足发展，现在我们更有条件、更有财力，回应人民对美好生活的期盼，进一步加大和改善民生力度，加大对人力资本的投入，完善社会保障体系，‘投资于人’。”胡敏解释。

　　而在陆铭看来，“投资于人”就是强调投资要向与人的需求更加直接相关的领域倾斜，如教育、医疗、养老、幼托、文化、体育等等。

　　历史已经不知不觉进入了新的时间节点。

　　作为经济大省，江苏在“十五五”规划建议中写道：“战略机遇和风险挑战并存，不确定难预料因素增多。”外有地缘冲突、科技革命、全球化和逆全球化的激烈交锋，内迎有效需求不足、新旧动能转换任务艰巨、就业和居民增收压力较大等多重挑战。

　　重重危机，如何应对？南方周末记者注意到，包括江苏在内，各地发布的“十五五”规划建议中，大都将前述新用词、新提法当作“扩大内需”的可能路径。

　　消费是各地发力的主阵地。仅“首发经济”一项，就被广东、江西、浙江等16个省份写入了未来五年的规划建议。

　　国际消费中心城市的竞逐也在同步升温。2025年11月20日，就在各省规划建议密集审议期间，商务部官网发布了国际化消费环境建设试点城市拟入选名单，北京、天津、上海、南京等15城入选。这一布局同步体现至地方规划：浙江、山东、湖北、湖南、广东、四川等十余个省份均在“十五五”规划建议中明确表态，支持培育、建设国际消费中心城市。

　　与此同时，在“扩大有效投资”的目标下，北京还明确提出，要“加强人力资源开发和人的全面发展投资”。

　　落实带薪错峰休假、清理汽车及房地产等消费领域的不合理限制性措施、优化政府投资结构等说法，也频频出现在地方规划建议中。广东、湖北、浙江、黑龙江、福建、重庆、上海、安徽等8个省份还明确提出，要落实国家“十五五”规划建议提出的新要求，探索编制全口径政府投资计划。

　　此前接受媒体采访时，国家发展改革委投资研究所研究员吴亚平曾表示，编制和实施全口径政府投资计划，可以有效防范政府投资重复配置和分散配置的问题，有利于调整优化政府投资总量特别是投向，使得有限的政府投资资金真正用于补短板、强弱项、惠民生、保安全等重点领域。

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　　“化债”

　　在部分地方探索编制全口径政府投资计划的同时，编制宏观资产负债表、优化资产负债结构，也成为山东、广东、福建、宁夏、北京、青海、广西、湖南等地的一致安排。

　　胡敏提到，经过“十四五”时期的发展，经济总体上处于稳中有进、稳中向好态势，但一些重点领域积累的风险隐患仍不可忽视，集中体现在地方债风险、房地产市场风险、地方中小金融机构风险。

　　在中国过去数十年的发展历程中，房地产与土地财政曾是无可置疑的拉动经济的主力军。来自财政部的数据显示，2021年，全国国有土地使用权出让收入约8.7万亿元，达到历史峰值。也是在这一年下半年，房地产市场进入了下行调整周期。

　　2024年9月，全国人大常委会披露的调研报告显示，自2015年31个省级地方政府及5个计划单列市开始独立发行地方政府债券开始，到2023年末为止，全国地方债余额超过40万亿元。在此之前，12个省份已被纳入债务高风险地区名单。

　　深究债务“历史负担”的形成过程，陆铭认为，这与过去一段时期地方政府的竞争模式密切相关，“确实存在着地方与地方之间的恶性竞争”。陆铭向南方周末记者分析，竞争过程中各地往往会通过政府补贴的形式完成招商引资，并通过借债的方式，配套建设大量工业园区和基础设施。由于对长期回报估计不足，地方官员的任期短，又没有形成一个很好的责任承担机制，陆铭认为，这些造就了当前中国经济发展所面临的局面。

　　中国邮政储蓄银行研究员娄飞鹏观察到，为了防范化解金融领域的风险，近年来，中央频频开展村镇银行的撤并整合。2024年，中央还提出要通过一系列组合拳，在5年内化解12万亿元隐性债务。

　　政策推动之下，截至2026年1月，吉林与内蒙古已退出债务高风险地区名单，步入新的发展阶段，财政部也于2025年，就稳妥解决地方债风险提出明确的化债时间表和路线图。

　　“但化债也是一个历史过程，未来五年，还是要花更大的功夫。”胡敏认为，地方政府在落实化债任务中需要特别注意的是防止“借新债还旧债”，实现有效资产的良性循环。

　　解开财政束缚后，吉林在“十五五”规划建议中明确，地方正在争取提高政府投资效益和管理水平，激发民间投资活力，规范实施政府和社会资本合作新机制项目，引导民营企业参与重大项目建设。

　　广西、重庆、黑龙江、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏、天津、辽宁等剩余十个地方债务重点省份也纷纷提出化解地方债务风险措施。其中，广西提出开展财政承受能力评估，党政机关要习惯“过紧日子”。天津着力防范化解地方政府债务风险，加快融资平台市场化转型，强化债务形成资产管理。

　　而为了应对房地产下行风险，“十五五”规划建议中，各地大都提出，要加快构建房地产发展新模式，建设安全舒适绿色智慧的“好房子”，推动房地产高质量发展。

　　“先立后破。”在符正平看来，当前，各地正在积极构建房地产发展新模式、开展城市更新工作，正是中国经济发展进入“不进则退”阶段后的必然选择。

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　　朝什么方向发力？

　　如果说卸下债务包袱是为了轻装上阵，那么在新的五年，朝哪个方向发力，则是地方必须回答的另一个问题。

　　不同于中央“十五五”规划建议将扩大内需作为首要任务，南方周末记者注意到，优化现代化产业体系、推进产业转型升级，是不少省份的头等大事。

　　具体安排上，“培育壮大新兴产业和前瞻布局未来产业”几乎是一致的选择。量子科技、生物制造、绿色氢能、脑机接口、AI、具身智能、6G，甚至于商业航天、无人机……未来产业已成为各地集中抢占的新赛道。

　　胡敏注意到，在“十四五”规划中，许多地方就已提及要培育壮大未来产业。5年过去，未来产业虽尚未形成主导产业，“但是我们已经看到了其蓬勃发展的旺盛生命力，正在深刻改变着我国产业结构体系，乃至生产生活方式、社会治理方式”。胡敏认为，正是基于此，地方在“十五五”期间对未来产业要更加聚焦、更着眼前沿、更有效发力。

　　“不过未来产业跟战略性新兴产业或者传统产业不同，还处于发展演变阶段，有着产业成熟度相对弱、投入风险大、回报周期长等特点。”胡敏分析。

　　在陆铭看来，正是由于未来产业的投资回报具有较大不确定性，如果完全按照市场机制，让私人部门投资，可能存在巨大的外部性——没有收益，或者因为投资规模太大，导致私人部门缺乏投资来源，因此，政府参与显得尤为必要。“但是投的时候，还要对市场发展的前景以及存在的风险有充分认识。”陆铭说。

　　南方周末记者注意到，在加快未来产业前瞻布局的同时，山西、内蒙古、云南、湖北、黑龙江、辽宁、福建、宁夏、甘肃、重庆、四川、安徽等十余个省份同步提出，要“创新监管方式，建立未来产业投入增长和风险分担机制”。

　　顶层设计也在支持地方为关键核心技术突破全力以赴。

　　自2019年首次提出后，“新型举国体制”一词被突破性地写入广东、江苏、辽宁、重庆、北京、上海、安徽、山西等地的“十五五”规划建议当中。

　　中国科学技术发展战略研究院副研究员韩军徽曾撰文分析，与传统举国体制不同，新型举国体制是社会主义市场经济的产物，更加强调“支撑重大产业发展需求”，以使我国加快建成科技强国。

　　这一背景下，国家实验室和科技领军企业已成新增的实施主体。

　　为了抢占先机，多地都将重心押注于科创平台。其中，辽宁提出，要对接国家实验室体系，争创更多国家级创新平台，主动承接国家重大科技任务；重庆计划实施前沿颠覆性研究计划，加速基础研究“科创大脑+未来实验室”科研范式变革；黑龙江依托哈尔滨工业大学、哈尔滨工程大学等高校、科研院所，谋划建设重大科技基础设施；浙江则要建设和培育大科学装置。

　　“坚持推动传统产业改造升级和开辟战略性新兴产业、未来产业新赛道并重。”在“十五五”规划建议中，江苏写下这句话。

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　　协作半径拉长

　　“鼓励各地发挥比较优势、各展所长……促进区域联动发展。”2025年10月，先于部分地方公布的中央“十五五”规划建议中，“区域协调发展”作为一项重点工作被提出。

　　全国一盘棋之上，西部大开发、东北全面振兴、中部崛起、东部现代化是宏观的努力方向，京津冀、长三角、粤港澳大湾区是要巩固的“高质量发展动力源”，长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展，以及雄安新区现代化城市建设、成渝地区双城经济圈发展能级则是要进一步推进的工作。

　　对被明确写进国家规划建议的地方来说，区域协作的方向已然明确。

　　围绕着首都北京，在京津冀地区，疏解北京非首都功能，并在此基础上高水平共建科技创新中心、推动交通互联互通是关键。在经济发展势头强劲的长三角，进一步推动产业、科技、交通、政策的共创共建也是共识。而对广东来说，则需要通过与港澳健全协商合作机制，把大湾区建设成为“辐射全省全域、引领国内国际的强劲引擎”。

　　但京津冀、长三角、粤港澳所涵盖的区域毕竟有限。

　　“人家都不带我们玩。”东部某省份一位政府工作人员向南方周末记者坦言，长期以来，与京津冀、长三角开展跨区域合作并不容易。

　　从各省份规划建议来看，未来五年，如何增强“动力源”的外溢效应，跨越核心区边界触及周边地带，也是地方思考的问题。

　　规划建议中，江苏省明确提出，要推动徐宿淮连协同发展，更好辐射带动苏皖鲁豫省际交界地区发展，同时创新跨行政区合作发展机制，推动南北结对帮扶合作高质量发展。安徽则表示，要在中部地区崛起中走在前列，推动皖鄂赣、皖鄂豫省际交界地区探索跨行政区合作发展新机制。

　　协作的半径正在拉长。西部欠发达地区同样希望能够乘着区域协作的东风，在跨区域协作过程中获得更多发展机会。

　　向南看，贵州争取主动融入成渝地区双城经济圈，推动川渝黔毗邻地区深化合作，支持遵义打造对接成渝地区双城经济圈“桥头堡”。向北看，陕西表示将更大力度推进省际合作，加强与毗邻省区设施互联互通、产业协同发展、资源开发利用、科技人才交流。

　　“这些年来，不管是东中西，还是南中北，我们都越来越强调加强地区之间经济合作的重要性，因为大背景就是如此，要构建全国统一大市场，自然需要各个地方的紧密协作。”胡敏说。

　　自1978年改革开放以来，几十年时间里，中国长期采取以出口为导向的外向型经济发展模式。据海关总署和国家统计局数据测算，1995年以来，中国的对外贸易依存度长期保持在30%以上。其中，自2001年加入WTO后，该指标更是一路攀升，2006年一度达到60%以上的峰值。

　　据符正平观察，随着近年来国际形势的变化，很多港口出口货物积压严重，跨国通关往来不便，对全国乃至地方来说，能做的、要做的，就是“苦练内功”。

　　南方周末记者注意到，广西、内蒙古、云南、江西、湖南等多个中西部省份都在未来五年的规划建议中提出，要积极有序承接来自邻近经济发达省份或是对口帮扶、支援省份的产业实现梯度转移。

　　不过从较长一段时间来看，胡敏分析，外贸进出口支撑中国经济增长的局面已经到了一个新的阶段，面对逆经济全球化、保护主义抬头的外部形势，我国必须更加积极主动地实施高水平对外开放。

　　“十五五”规划建议中，黑龙江共提及了5次与“东北亚”的开放合作，陕西提到了6次与“中亚”的往来发展，而在广西，“东盟”一词更是出现了53次。

　　胡敏认为，“稳步扩大制度型开放、积极扩大自主开放、推动贸易创新发展仍然是我国高水平对外开放的必选项”。